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緊張度變化:2021年預算編制
經(jīng)濟觀察報 記者 杜濤2020年下半年，中國經(jīng)濟金融形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，但地方財政部門對2021年預算判斷仍持謹慎態(tài)度。
12月17日晚10點，剛剛加班完畢的恒力(化名)回到家中，這促使他最近頻繁加班，因為他要準備2021年的預算。恒力負責國有資產(chǎn)、商業(yè)、市場監(jiān)管等部門的預算。
恒力告訴《經(jīng)濟觀察報》:“在2020年預算的基礎上，2021年這一水平的預算將減少20%。因為疫情原因，2021年的財務狀況判斷會比2020年略好。我們的預算2020年還沒有執(zhí)行，已經(jīng)執(zhí)行了80%以上。主要原因是兩個字：沒錢。”
此時，位于東北的晉松(化名)已經(jīng)回國，他所在部門對應的40多個主管部門的預算已經(jīng)完成：“目前的預算編制比較簡單，主要是因為沒有錢。以前財政收入好的時候，要和這些支出部門聊聊項目真假，有多少錢?，F(xiàn)在完全不需要，除了保證工資和運行，沒有項目資金?！?
雖然緊張，但與2020年相比，晉松的基本判斷是，——2021年的預算將比今年略有增加。
自年中以來，中國財政收入同比出現(xiàn)正增長。根據(jù)財政部12月15日公布的11月財政收支數(shù)據(jù)，11月全國一般公共預算收入同比下降2.7%。扣除提高特定國有金融機構(gòu)和中央企業(yè)去年同期上繳利潤基數(shù)等因素后，連續(xù)第六個月保持增長，反映經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定復蘇。
中國社會科學院財經(jīng)研究所研究員楊志勇告訴記者：“2021年增加預算支出是正常的。2021年是十四五計劃的第一年，一些硬性支出也在增加。所以，首先要保持支出穩(wěn)定。其次，如果疫情不重復，財政收入肯定會比2020年有所增加。畢竟經(jīng)濟發(fā)展的基礎還在。如果經(jīng)濟增長達到預期，就不會出臺新的減稅和減費措施，財政收入會隨著經(jīng)濟增長而增長。”
此時不僅地方預算被壓縮，相關的中央預算也被削減。很多負責編制部門預算的人告訴記者：“2021年的部門預算也在削減，過緊日子的精神正在落實。”
中央和地方政府已經(jīng)開始編制2021年的預算，而中央部門的預算已經(jīng)通過了“一上”的第一步。與往年相比，2021年的預算編制特別緊張。在“第一步”之后，要求削減預算。預算提交前，項目預算已變更，項目開始實施前后順序，優(yōu)先保證各部門排名靠前的項目。
基數(shù)為2020年
編制2021年預算，與2020年基數(shù)對比。
一位地方財政部門官員告訴記者：“在地方層面，第一要求是2021年的初步預算不要超過2020年的實際支出。但實際預算中，很多地方的支出其實已經(jīng)到了沒有壓力的地步。比如：三項公共支出?，F(xiàn)在主要針對大頭的項目資金，根據(jù)實際情況安排。如果能按，就不排了?！?
上述來自地級財政部門的人員表示，“在2020年支出減少的基礎上，去年政府采購和信息化建設全部停止支出，三項公共資金減半。因公出國，一律停購大巴，會議、公務接待、出差減少50%以上。其他行政費用不得低于20%。設備維修、裝修、聯(lián)網(wǎng)全部暫停。支出減少30%左右。這也意味著2021年的預算是按7
至于項目資金的支出，他說：“現(xiàn)在，我們可以施壓了。如果不能安排，就不安排。最起碼我們會如實安排。我們的收入還在努力，主要是因為縣級收入，難點是縣財政?！?
地方支出還有壓縮空間嗎？在很多地方財政所人眼里，三公資金是沒有空間的，主要是減少項目支出。比如某部門的信息化建設經(jīng)費等等。
晉松告訴記者：“說實話，現(xiàn)在能做的就是“兩個保證”，保證工資，保證運營。民生支出太大太廣。一些民生和項目可能要放開，市政污水供暖供氣正好需要?！?
錢緊
當然，在2020年的縣區(qū)，財政真的很難。沒錢，錢緊——，這是很多縣財政部門的普遍反映。
恒力告訴記者：“我11月份差點沒發(fā)工資。出現(xiàn)這個問題的原因是因為社保轉(zhuǎn)移問題，收入少，支出大，每年都有赤字。每年年底財政集中，今年11月劃轉(zhuǎn)。結(jié)果11月份會補充，所以差不多是11月份了。沒有付錢?！?
晉松所在的縣地方債務不多，但是債務多，占總收入的三分之一。
借方是指縣向省里借錢，即這方面的錢是向上級財政部門借的。今年借的錢，明年年初還。不管哪一個資金來源，省里都會先扣這部分，只能花在縣外這部分。下半年縣里繼續(xù)向省里借錢，明年繼續(xù)，每年都這樣滾動?！斑@筆錢沒有利息，比向金融機構(gòu)借錢更合適。但這種錢很少，大部分都在10億以下?！睍x松告訴記者。
借錢會不會被拒絕？
晉松想了一下：“基本上不會拒絕。虧損是2015年以后多年積累的。沒有這筆錢，工資和運營保障就成問題了。在不同的地區(qū)，賬戶的金額是不同的。
比如晉松：“我們這里不發(fā)達，經(jīng)濟建設支出比較少，所以負債低，虧損多。在經(jīng)濟發(fā)達的縣市，負債會高很多。”
他進一步解釋說：雖然我們在東北，但是我們的金融支持人員工資很低，遠低于東部等發(fā)達地區(qū)。另外，在省內(nèi)，我縣人口和財政供養(yǎng)人口的比例比較低，所以每年的收入和本級的轉(zhuǎn)移支付還是夠支付工資的。本級稅收分了以后，還有6-7億，一年就夠發(fā)工資，養(yǎng)老社保退休了。
晉松負責一定的預算，包括每個行政人員的辦公費用。他管轄的這類人員大概有1000人左右，每人每年2萬多元。行政費用主要包括差旅、會議、辦公、取暖等費用。這只是一個部門，其他部門的城建支出比較大。比如：路燈維修，電費賬單，雇傭維修工人。
“預算撥款單位有200多個，涉及建設局、公安、市政等大型預算部門。其他部門的支出不是體現(xiàn)在人身上，而是體現(xiàn)在項目上?！睍x松告訴記者。
在楊志勇看來，目前的基層財政確實很困難。經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型，財政會很困難。
財政部數(shù)據(jù)顯示，1-11月全國一般公共預算收入169489億元，同比下降5.3%，與預算增長持平，降幅比1-10月窄0.2個百分點；全國一般公共預算支出207846億元，同比增長0.7%，累計增速轉(zhuǎn)正。盡管連續(xù)幾個月收入同比增長為正，但總體而言
一百個縣的財稅官員告訴記者，今年的稅收任務完成得非常好，主要是因為土地銷售的增加，帶動了一系列房地產(chǎn)相關稅收的增加。與年初相比，地價翻了一番，契稅增加了110%。但是其他行業(yè)稅收下降了20%左右。"今年的土地銷售收入和稅收比例幾乎是1:1 . "根據(jù)上述財政官員的說法，財政部最近討論了明年的增長，根據(jù)下半年的趨勢，明年將增長1%。金融要求最低增長5%-10%。
如何解決
近年來，晉松一直在考慮緊縮的預算。
他認為：“預算緊張只是一種表現(xiàn)，而支出固化背后的問題，是各部門為自己部門爭取利益，自己管轄的領導為自己部門爭取利益。上述部門在執(zhí)行任務時，還需要當?shù)氐呢斦献?。”“當?jīng)濟狀況良好時，兩位數(shù)的財政增長會帶來更多好處?，F(xiàn)在已經(jīng)成為以前給予的必要保證。雖然支出的增長有所下降，但也高于實際收入的增長率。另一個是價格上漲。以前在市里買一盞燈，價格相差很遠，資金效率會大大降低?！睍x松說。
在晉松看來，這筆開支太大了?！柏斦膯栴}不是簡單的錢的問題，而是上下關系的問題。此外，行政權(quán)力和支出責任的改革還很不到位。
他給記者舉了一個例子：某部門對天津的補貼，本來是財政部和某部發(fā)放的，但是下面的(街道鎮(zhèn))也是省廳發(fā)放的，擴大了財政部和某部的補貼范圍。省里的崗位沒有給下面更多的錢，變相增加了縣區(qū)的支出壓力。
其實支出固化的問題已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)了。
2017年初，時任財政部政策研究室主任的王衛(wèi)星在中國財政科學研究院的一次報告會上表示，十八屆三中全會和新修訂的預算法明確取消了重點支出的“聯(lián)動”機制。在財政部的努力下，“聯(lián)動”機制已經(jīng)逐步解決，中央改革辦公室已經(jīng)開完會。它仍然需要一個修改法律的過程。
“到去年年底，所有問題都解決了，解耦了。中央決策過程已經(jīng)完成，剩下的需要一個法律修改的過程。法律還沒改，期待以后走程序?！蓖跣l(wèi)星說。
重點支出聯(lián)動機制是指教育、農(nóng)業(yè)等重點支出與財政收支增長或與GDP的聯(lián)動。支出掛鉤機制在特定的發(fā)展階段對相關領域的發(fā)展起到了積極的推動作用，但也不可避免地導致了財政支出結(jié)構(gòu)的固化和僵化，分解了各級政府的預算安排，增加了政府統(tǒng)籌安排財政資源的難度。
楊志勇告訴記者，所以我們一直在推行零基預算。因為基地承載了很多信息，比如固化支出，有些錢是不必要的，拿不走。
零基礎預算是一種科學的現(xiàn)代預算方法，它不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基礎。它不受以前預算安排的影響。逐項考慮預算年度各項費用的內(nèi)容和支出標準，結(jié)合財務狀況，在綜合平衡的基礎上編制預算。
楊志勇認為應該改變支出，并分析支出增加的原因。有的政策很強，比如有的政策支出。"金融宏利不是出路."晉松停頓了一下，給出了建議。