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宏觀調(diào)控政策跨周期——2021宏觀經(jīng)濟(jì)展望四

跨周期下的宏觀調(diào)控政策

1、跨周期宏觀調(diào)控的含義與目標(biāo)

跨周期宏觀調(diào)控相對于傳統(tǒng)的反周期調(diào)控。傳統(tǒng)的反周期調(diào)整主要是從總需求的角度出發(fā)，假設(shè)社會的有效需求會偏離均衡點(diǎn)。當(dāng)有效需求過熱時，政策采取緊縮的貨幣或財(cái)政政策，將總需求拉回均衡點(diǎn)。相反，當(dāng)有效需求不足時，政策采取擴(kuò)張性政策，從而平滑經(jīng)濟(jì)的周期性波動。盡管跨周期調(diào)控的目標(biāo)不僅在于平滑經(jīng)濟(jì)周期性的波動，還在于解決經(jīng)濟(jì)中的長期問題。理解這種思路下的跨周期監(jiān)管，但相應(yīng)的政策措施應(yīng)該追溯到2015年的供應(yīng)方改革。

跨周期宏觀調(diào)控的目的是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性和長期性問題，與“在明顯提高質(zhì)量和效率的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”相匹配。過去，經(jīng)濟(jì)低迷時期經(jīng)常采取貨幣寬松和房地產(chǎn)購買限制，導(dǎo)致房價居高不下。這種反周期調(diào)整顯然與“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”背道而馳。

第一，跨周期調(diào)控主要針對長期問題。

過去宏觀調(diào)控一般是短期被動的需求對沖政策，很少涉及“跨周期”，因?yàn)樵谔囟〞r期，長期因素相對穩(wěn)定，短期因素總是交織在一起，只需要重點(diǎn)對沖短期因素對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成的干擾。

而當(dāng)前宏觀調(diào)控的特殊性在于，除了短期因素引發(fā)經(jīng)濟(jì)波動外，多種長期力量同時發(fā)生變化：第一，世界格局發(fā)生了重大調(diào)整，特別是中美關(guān)系發(fā)生了重大變化；第二，中國經(jīng)濟(jì)正處于向高質(zhì)量增長的重要轉(zhuǎn)型時期。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期是一個容易出現(xiàn)風(fēng)險，特別是系統(tǒng)性風(fēng)險的時期。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域需要高度關(guān)注的風(fēng)險包括：產(chǎn)能過剩和投資不足、房地產(chǎn)泡沫、實(shí)體經(jīng)濟(jì)過度金融化；第三，經(jīng)濟(jì)潛在增長率仍處于觸底期；第四，目前，新冠肺炎疫情的影響也具有一定的長期性。

為了應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜的形勢，政治局會議提出了“以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”、“建立疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效協(xié)調(diào)機(jī)制”、“堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略方向，更加依靠科技創(chuàng)新”的新發(fā)展模式。

第二，跨周期調(diào)控更側(cè)重結(jié)構(gòu)性問題。

反周期調(diào)控一般調(diào)控總量，跨周期調(diào)控主要針對結(jié)構(gòu)性問題。其目的是在宏觀層面上提高經(jīng)濟(jì)的潛在增長率，在中觀層面上發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在微觀層面上提高要素的利用效率。

2、跨周期調(diào)節(jié)的分析框架

（1）政策調(diào)控為什么要跨周期？

吸取2008年金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。為了應(yīng)對2008年金融危機(jī)的影響，世界各國都采取了擴(kuò)張性財(cái)政政策和寬松的貨幣政策。中國還實(shí)施了大規(guī)模的財(cái)政和貨幣刺激，帶來了更高的經(jīng)濟(jì)增長。但同時我們也看到了大規(guī)模刺激的后果，比如產(chǎn)能過剩，僵尸企業(yè)等等。

首先，中國經(jīng)濟(jì)正處在增速換擋期，需要同時兼顧短期和長期問題。需要在加速轉(zhuǎn)型期間防止經(jīng)濟(jì)停滯。在經(jīng)濟(jì)增長逐漸下滑的過程中，政府有一種天然的刺激沖動。但由于人口紅利逐漸消失，經(jīng)濟(jì)增長潛力下降，刺激只能帶來暫時的經(jīng)濟(jì)增長，而剩余的產(chǎn)能過剩需要長期清理。第二，加快轉(zhuǎn)變期的關(guān)鍵是促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的提高。過去粗糙的發(fā)展模式一去不復(fù)返了。未來只能越來越依靠全要素生產(chǎn)率的提高來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨越中等收入陷阱?？梢钥闯?，在經(jīng)濟(jì)增長的轉(zhuǎn)型期，政策既有防止經(jīng)濟(jì)停滯的沖動，也有促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的長期需求。

（2）怎樣跨周期調(diào)節(jié)？

7月30日在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的“跨周期”設(shè)計(jì)和調(diào)節(jié)有其特定背景。召開的中共中央政治局會議指出，“經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，不穩(wěn)定性和不確定性很大，遇到的許多問題是中長期的，必須從持久戰(zhàn)的角度來理解”，要求“加強(qiáng)前瞻性思維、統(tǒng)籌規(guī)劃、戰(zhàn)略布局和整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益和安全的統(tǒng)一”。此時，中央政府提出了宏觀調(diào)控的“跨周期”設(shè)計(jì)和調(diào)整，希望應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，解決中長期問題，防范和化解風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長和風(fēng)險防范的長期平衡。

此外，根據(jù)不同時期不同的宏觀環(huán)境，中國在就業(yè)、消費(fèi)、投資和區(qū)域發(fā)展等領(lǐng)域出臺了相關(guān)政策，構(gòu)建了房地產(chǎn)調(diào)控的長效機(jī)制。在疫情期間，央行保持了很強(qiáng)的政策決心，堅(jiān)持不泛濫，實(shí)行了結(jié)構(gòu)性貨幣政策，這其實(shí)是短期和長期調(diào)控的結(jié)果，也屬于跨周期宏觀調(diào)控。

在經(jīng)濟(jì)增長低于潛在增長率的時期，政府傾向于保持貨幣財(cái)政政策適度寬松，結(jié)構(gòu)性改革措施的實(shí)施會放緩；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速高于潛在增速時，政府傾向于維持略緊的貨幣財(cái)政政策，加快實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革措施。

事實(shí)上，近年來我國的宏觀調(diào)控已基本形成了以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以貨幣政策和財(cái)政政策等逆周期需求管理工具為重點(diǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險為底線的宏觀調(diào)控政策框架。

從國際比較來看，目前中國政府的杠桿率相對較低。即使在這種背景下，我們?nèi)匀豢梢钥吹?，我國的貨幣和?cái)政政策在疫情期間保持了很強(qiáng)的決心，因?yàn)檎咧攸c(diǎn)不僅要考慮短期經(jīng)濟(jì)波動，還要考慮解決中長期結(jié)構(gòu)性問題。

短期內(nèi)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速將基本恢復(fù)到潛在增長水平，因此預(yù)計(jì)年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和2021年的兩會將繼續(xù)對財(cái)政貨幣政策保持中立甚至略緊的態(tài)度。具體來說，2021年地方政府債券可能不會像往年一樣提前發(fā)行。截至2020年10月底，地方政府專項(xiàng)債券仍有533億元未按計(jì)劃發(fā)行。截至9月底，財(cái)政支出已完成年度預(yù)算的70.7%，進(jìn)度明顯低于往年。

我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)接近或略高于潛在增長率的2017-2018年期間的數(shù)據(jù)預(yù)測2021年的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，大致如下表所示：

由于3、2021年財(cái)政政策重心在于居民消費(fèi)和科技創(chuàng)新,不同的制度機(jī)制，我們可以看到，過去中國與發(fā)達(dá)國家在政策刺激的方向上存在很大差異。美國的財(cái)政刺激大多以選民為主，而中國傾向于以GDP為主，包括大力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。未來，隨著中國忽視增長速度、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的目標(biāo)，中國財(cái)政政策的重點(diǎn)將向居民消費(fèi)和科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，包括：1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得新成就，重點(diǎn)提高創(chuàng)新能力。2)社會文明程度提高，重點(diǎn)發(fā)展問題行業(yè)。3)生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展，重點(diǎn)是新能源比重。4)人民生活和福祉達(dá)到新水平，重點(diǎn)是全面推進(jìn)衛(wèi)生系統(tǒng)和農(nóng)村振興戰(zhàn)略。5)國家治理效率提高，重點(diǎn)是國防和軍事現(xiàn)代化。

根據(jù)過去的歷史經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)接近潛在的經(jīng)濟(jì)增長率時，政府往往更關(guān)注結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)問題。但經(jīng)濟(jì)有其周期性運(yùn)行規(guī)律，2021年下半年經(jīng)濟(jì)增長極有可能低于預(yù)期。類似情況，參考2018年的去杠桿化進(jìn)程。

長期而言，中國財(cái)政政策的重心將向居民消費(fèi)、醫(yī)療、科技等領(lǐng)域傾斜。

4、2021年貨幣政策：宏觀審慎和結(jié)構(gòu)化第一，2021年的政策可能會重新審視宏觀杠桿率目標(biāo)。貨幣政策需要打開貨幣供應(yīng)的總閘門，適當(dāng)平抑波動

第一，短周期看，2021年貨幣政策可能會略微收緊。更加注重結(jié)構(gòu)性貨幣政策，為涉農(nóng)、小微企業(yè)、民營企業(yè)等提供持續(xù)支持。并與財(cái)政、工業(yè)、就業(yè)、科技政策緊密合作，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展。第二，宏觀審慎管理。近日，銀監(jiān)會信托部近日向各地銀監(jiān)局發(fā)出《關(guān)于開展新一輪房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)專項(xiàng)排查的通知》，要求繼續(xù)嚴(yán)格控制房地產(chǎn)信托規(guī)模，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，加強(qiáng)對房地產(chǎn)信托的滲透監(jiān)管。嚴(yán)禁變相突破各種形式的監(jiān)管要求，嚴(yán)禁為資金非法流入房地產(chǎn)市場提供渠道，有效加強(qiáng)房地產(chǎn)信托的風(fēng)險防控。此外，房地產(chǎn)融資政策的“三條紅線”可能會在2021年進(jìn)一步推進(jìn)。